WILLEMSTAD - Curaçao is een rechtsstaat. Dat betekent dat onze maatschappij wordt ingekaderd door wettelijke regels en normen. Soms kunnen die regels onverwachte gevolgen hebben, waar bij het opstellen van de regelgeving niet aan is gedacht. Zulke omissies kunnen ook aanzienlijke financiële of economische consequenties met zich meebrengen. Met deze artikelenreeks geven we enkele voorbeelden.
Serie: Onverwachte gevolgen
door | Jeff Sybesma en Roland van den Bergh[1]
Ignorantia Legis Non Excusat
Inleiding
In een rechtsstaat zoals Curaçao regelen wetten de rechten en plichten van de burgers met als uitendelijk doel zekerheid en stabiliteit. Die wetten worden uitgevoerd door de overheid, die daarvoor het mandaat krijgt van de volksvertegenwoordiging. Tegelijkertijd beschermen diezelfde wetten burgers tegen willekeur en machtsmisbruik door de overheid zelf. Het gezag van de overheid moet immers altijd worden uitgeoefend binnen de grenzen van de wet.
Verouderde wetten
Een modern land heeft actuele, duidelijke en uitvoerbare wet- en regelgeving nodig. Wie onze wetten bestudeert en ermee werkt, ziet echter al snel dat veel regelingen sterk verouderd zijn en zelden worden herzien. Vaak is het een lappendeken: losse aanpassingen naar aanleiding van incidenten, zonder samenhangend beleid.
Curaçao kent honderden, zo niet duizenden wettelijke regelingen. Naast landsverordeningen zijn er landsbesluiten, houdende algemene maatregelen, ministeriële regelingen en beleidsregels. Daaronder bevinden zich ware museumstukken.
Denk aan de Onteigeningslandsverordening uit 1887, de Bouwverordening uit 1935, de Zegelverordening uit 1908, die inmiddels meer kost aan administratie dan ze oplevert, de Vergunningslandsverordening uit 1949, waarin de discriminerende bepaling staat dat vrouwen alleen met vergunning in de horeca mogen werken, de antieke Quarantaineverordening uit 1883 en Besmettelijke-ziektenverordening uit 1921, een natuurverordening uit 1926, die alleen soorten beschermt die nuttig worden gevonden - en op dit moment alleen enkele dieren en geen enkele lokale plant kent -, en ga zo maar door. Dit is slechts een kleine greep; de lijst is veel langer.
Wetgeving bij de tijd brengen
Het is duidelijk dat het anders moet. Wetgeving moet aansluiten bij het beleid van nu; niet bij de maatschappelijke verhoudingen van tientallen jaren geleden of zelfs de koloniale tijd. Natuurlijk is niet alle wetgeving verouderd, maar veel kan en moet beter. Laten we daar prioriteit aan geven.
De volgorde moet worden omgekeerd: beleid mag niet worden gegijzeld door achterhaalde wetten, maar wetten moeten het beleid ondersteunen. Dat vraagt om actuele, eenvoudige en heldere regels, zodat wetgeving niet als hinderpaal wordt ervaren maar als hulpmiddel.
Belangrijke stappen daarbij zijn consolidatie (het samenvoegen van wetteksten), actualiseren van bestaande wetten, concordantie (het zoveel mogelijk op elkaar afstemmen van wetten binnen het Koninkrijk) en wetgeving als beleidsinstrument - wetten maken op basis van duidelijke beleidsdoelen.
Gebrek aan consolidatie en actualisatie
Veel regelingen van de voormalige Nederlandse Antillen en het eilandgebied Curaçao zijn na 10 oktober 2010 niet direct aangepast aan de nieuwe staatsstructuur van het Land Curaçao. Die omzetting vindt nog steeds plaats - Wetgeving & Juridische Zaken werkt momenteel met prioriteit hieraan - , maar het project is nog niet voltooid. Bij consolidatie moet echter worden gewaakt voor sluipende inhoudelijke wijzigingen; het vaststellen van nieuwe materiële regels is het exclusieve domein van de wetgever.
Wat betreft actualisatie geldt dat er regelmatig aanvullingen en verbeteringen worden “geplakt” op bestaande – vaak oude – regelingen. Een voorbeeld is de in 2024 aangenomen Landsverordening luchtkwaliteitseisen. Velen denken dat dit een zelfstandige landsverordening is, maar dat is niet het geval: zij voegt een extra hoofdstuk toe aan de bestaande Hinderverordening uit 1994.
Aan te bevelen is dat bij het vaststellen van dergelijke wijzigingen direct een geconsolideerde versie wordt gepubliceerd, zodat in één document de actuele, integrale tekst beschikbaar is. Dat vergemakkelijkt het voor burgers, toezichthouders, juristen en rechters om te weten wat op dat moment geldend recht is. Het is nu vaak een enorm en tijdrovend gepuzel.
Toegankelijkheid van regelgeving
Het gezegde “eenieder behoort de wet te kennen” (ignorantia legis non excusat) moet niet letterlijk genomen worden maar betekent juridisch dat iedereen de mogelijkheid moet hebben om de wet te raadplegen en zich eigen te maken. Daarom geldt dat een wet pas verbindend is nadat deze is bekendgemaakt. De fysieke publicatie van wetten is per 1 januari 2019 vervallen. Sindsdien worden het Publicatieblad en de Landscourant uitsluitend elektronisch beschikbaar gesteld op de website van de overheid, beheerd door het Ministerie van Algemene Zaken, via het domein gobiernu.cw.
Toch is het vinden van specifieke wetgeving in de praktijk niet eenvoudig. Wie het juiste Publicatiebladnummer kent, kan een regeling relatief snel vinden, maar zoeken op trefwoorden vereist grote precisie. De zogeheten “klappers” geven in chronologische volgorde de onderwerpen met hun PB-nummer, maar bevatten helaas geen directe link naar de regeling zelf. De burger mag verwachten dat toegang tot wet- en regelgeving laagdrempelig en gebruiksvriendelijk is.
Loze wettelijke verplichtingen
De wet legt burgers verplichtingen op — wat zij wel of niet mogen doen — met mogelijke bestuurlijke of strafrechtelijke sancties bij niet-naleving (zoals intrekking van vergunningen, bestuursdwang, boetes of zelfs gevangenisstraf). Hoe zit het met bestuur en wetgever? Wanneer bevoegdheden aan het bestuur zijn gegeven — via landsbesluiten of ministeriële regelingen — en het bestuur handelt daar niet naar volgens de wet, kan men bezwaar aantekenen of beroep instellen bij de rechter. Die wordt dan door de rechter teruggefloten.
Waar weinig aandacht aan wordt besteed is slordigheid van de Staten: de Staten, als toezichthouder op wetgeving, treden vaak niet op. Bekend voorbeeld zijn de jaarrekeningen van de regering: hoewel de Staten hierover goed- of afkeuring moeten geven, roept de Staten hen niet ter verantwoording wegens te laat indienen. Ook kent de wet diverse verplichte commissies voor het toetsen van conceptuitvoeringsregelgeving, maar wordt in de praktijk vaak genegeerd. Voorbeelden zijn onder andere de Commissie van Toezicht op de Arbeidsinspectie, de Commissie voor de Verdeling van Middelen ter bevordering van de economie, de Commissie voor de Kwaliteit van Kinderopvang, de Pensioenfonds-toezichtcommissie, de Raad voor de Volksgezondheid, de Commissie Openbaar Personenvervoer, enzovoort.
De realiteit is dat de regering vereiste consultaties vaak achterwege laat - ze zijn vaak niet ingevuld, niet geactiveerd - en voert desondanks toch besluiten uit, hoewel dit in strijd is met de wet. De Staten zeggen hier niks van. Daarnaast staan in veel regelingen evaluatie- en rapportageverplichtingen. Nieuwe wetten schrijven voor dat, na een bepaalde tijd, de Staten een evaluatie uitvoeren. Die evaluaties vinden vrijwel nooit plaats. Ook dienen - soms jaarlijks - rapporten aan de Staten te worden gezonden - en daar besproken - over stand van zaken inzake implementatie van bepaalde wetgeving. Dat gebeurt niet consequent. De kernvraag is dan: waarom bevatten wetten deze verplichtingen als ze in de praktijk niet worden nageleefd?
Concordantie: gemiste kans?!
Artikel 39 van het Statuut voor het Koninkrijk bepaalt dat onder meer het burgerlijk recht, strafrecht, notariaat, intellectuele eigendom en andere rechtsgebieden zoveel mogelijk op overeenkomstige wijze moeten worden geregeld in alle vier de landen. Dat vergroot de rechtszekerheid, maakt juridische interpretatie eenvoudiger en bevordert het delen van jurisprudentie. Lees: Concordantie in rijk heeft ook nadelen.
Een veelgehoorde suggestie is om nieuwe wetgeving sneller in te voeren door (delen van) Nederlandse wetgeving over te nemen, aangepast aan de lokale context. Zo is de Nederlandse Algemene wet bestuursrecht veel verder ontwikkeld dan onze eigen Landsverordening administratieve rechtspraak. Selectief overnemen kan tijd en moeite besparen, mits wordt voorkomen dat onnodige complexiteit uit Nederland of de EU wordt geïmporteerd. ‘Lees: Awb BES nuttig en noodzakelijk’.
Notabene 1: Concordantie geldt ook voor Nederland! Bijvoorbeeld, de geactualiseerde burgerlijke wetboeken van de Caribische landen in het Koninkrijk inzake personen- en familierecht en erfrecht, kunnen als voorbeeld dienen voor Nederland.
Wetgeving als beleidsinstrument
Wetten moeten voortkomen uit duidelijke beleidskeuzes en voorgenomen toekomstig beleid, bijvoorbeeld zoals in regeringsverklaringen opgenomen of uit een meerjaren-regeerprogramma blijkt. Belangrijk daarbij is dat bepaalde aspecten van uitvoering specifiek gerelateerd aan de lokale omstandigheden goed uitgewerkt worden.
In de praktijk blijkt echter vaak dat regelingen te complex zijn in de uitvoering, waardoor zij soms feitelijk onuitvoerbaar worden. Dit leidt er regelmatig toe dat de overheid, die de regeling (mede) heeft opgesteld, deze zelf niet naleeft. Extra aandacht is tevens vereist voor het handhaven van de wet, inclusief het zo nodig opleggen van sancties of het toekennen van beloningen.
Notabene 2: Wanneer wetgeving achterblijft bij beleid of beleidsintenties:
-Een vrije markteconomie nastreven, maar tegelijkertijd steeds meer regels invoeren die prijzen, hoeveelheden en kwaliteitsvoorschriften beperken.
-Een stelsel van sociale zekerheid hanteren dat de facto steeds verder afbrokkelt, doordat vergrijzing onvoldoende wordt gefaciliteerd, de AOV al 13 jaar niet is verhoogd, er geen capaciteitsuitbreiding van verzorgingstehuizen plaatsvindt en de invoering van een algemeen basispensioen wordt uitgesteld.
-De intentie uitspreken het onderwijs te moderniseren, maar blijven vasthouden aan een verouderd en ongeschikt normbekostigingssysteem.
-Beloven het belastingstelsel te vereenvoudigen, maar in werkelijkheid steeds meer uitzonderingen en afwijkingen introduceren.
-De verkeersveiligheid willen verbeteren, maar de verkeersverordening niet aanpassen en de wegenbelasting niet besteden aan het doel waarvoor deze wordt geheven.
-De werking van het taxivervoer op het eiland willen moderniseren, maar blijven vasthouden aan verordeningen uit 1969 en 1991.
-Enzovoort.
Slot
Een moderne rechtsstaat kan niet functioneren met verouderde wetten uit een andere tijd. Curaçao staat op een kruispunt: blijven we doorgaan op de huidige weg, dan zullen achterstand en rechtsongelijkheid verder groeien. Kiezen we echter voor systematische vernieuwing – door wetgeving te consolideren, op elkaar af te stemmen en in te zetten als beleidsinstrument en toe te zien op een correcte uitvoering ervan – dan scheppen we de voorwaarden om vertrouwen, rechtszekerheid en bestuurlijke slagkracht te herstellen.
[1] Sybesma is jurist en van den Bergh is econoom/onderzoeker; deze bijdrage is door beiden geheel op eigen titel geschreven
